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Dai programmi integrati d'intervento ai programmi di recupero e riqualificazione urbana
Articolo pubblicato il 27/05/08 | da
Riccardo Cecatiello
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Pianificazione territoriale e diritto urbanistico leggono la contemporaneità e ne tentano un trattamento.
27/05/08 - Da più parti si riconosce che la pianificazione e il diritto urbanistico si siano orientati - prendendo atto di una generalizzata stazionarietà dei fenomeni di sviluppo quantitativo delle aree già urbanizzate e di contemporanea obsolescenza, anche qualitativa e funzionale, di quelle preesistenti - dalla gestione dell'espansione edilizia al governo dapprima del recupero dell'esistente e, negli anni Novanta, della riqualificazione urbana.
E’ stato a tal proposito rilevato che, fra gli altri, sono soprattutto due i problemi che - susseguenti alla diminuzione delle capacità di spesa pubblica e alla contestuale modificazione dei processi produttivi - caratterizzano complessivamente il nostro territorio ovvero, da un lato, la carenza a livello sia regionale sia interregionale delle infrastrutture a rete e, dall'altro, della diffusione, soprattutto nelle aree metropolitane e nei capoluoghi di un degrado sia edilizio sia socio-economico e ambientale delle strutture urbane. In esse si registrano notevoli differenze fra aree con insediamenti più recenti e funzionali e interi quartieri e zone (spesso periferiche ma talvolta anche centrali come nel caso di obsoleti comparti industriali) in autentico stato di dismissione con gravi deficit urbanizzativi.
Di fronte a notevoli cambiamenti strutturali e istituzionali quali l'aumento dei centri di decisione responsabili delle scelte economiche e di investimento, la rarefazione delle risorse pubbliche, i cambiamenti degli stili di vita e dei consumi «il quadro di riferimento delle regole urbanistiche, a cui è demandato il controllo dei fenomeni urbani, sta già cambiando ed è destinato ancora di più nel prossimo futuro a una profonda evoluzione. Questa sarà certamente connotata da tre caratteristiche essenziali: rinuncia alla razionalità illimitata delle strumentazioni di piano, adozione di un approccio alla pianificazione di tipo strategico - scelta di obiettivi e azioni esplicite, concertazione tra gli attori, selezione degli interventi - conseguente abbandono del dirigismo localizzativo e confronto con il mercato» .
L'esigenza è dunque costituita, da un lato dalla necessità di giungere a una riforma urbanistica e della legge sui suoli, che sia però legge di principi, in grado di costituire il quadro entro il quale sviluppare la legislazione regionale e, dall'altro lato, forse più empirico, di percorrere ipotesi operative con la sperimentazione e la verifica di nuovi tipi di governo delle trasformazioni, fra le quali rientrano i piani integrati per la riqualificazione urbana.
E’ stato già rilevato, in altra parte del presente lavoro, che già sin dalla legge n. 457/1978 il legislatore statale ha dato corpo nella normativa a una speciale attenzione alle problematiche dei recupero dei patrimonio edilizio esistente introducendo, appunto, lo specifico strumento urbanistico dei piano di recupero al quale si è poi aggiunto il programma integrato di intervento (art. 16 legge n. 179/1992) e gli ulteriori "programmi complessi" o "polifunzionali" per il recupero e la riqualificazione urbana.
È importante ricordare che sin dalla prima fase la legislazione regionale, seguita alla legge n. 457/1978, ha quasi sistematicamente confermato, in materia di pianificazione urbanistica di recupero, il ruolo dell'azione propositiva dei privati . Così come, d'altra parte, è risultato assai spiccato l'approccio ai piani di recupero, da parte delle normativa regionali, come strumenti operativi gestionali.
Il suddetto fenomeno oggi in atto richiede però adeguata attenzione e, nella specie, una coerente disciplina normativa rispetto agli obiettivi che quotidianamente si ripropongono sia alle amministrazioni pubbliche sia agli operatori privati, con diretti riflessi stille possibilità di sviluppo e sulla qualità della vita da parte di tutti nelle nostre città. Fra tali obiettivi non vi è più quello di regolare e gestire ampliamenti delle zone urbanizzate attraverso nuovi insediamenti ma di governare articolati processi di ristrutturazione urbanistica finalizzati alla riqualificazione di aree urbane già edificate, spesso, come detto, in condizioni di degrado e definitivamente dismesse dalle loro stesse originarie destinazioni.
In siffatti contesti la riorganizzazione urbana significa spesso sostituire precedenti vocazioni e destinazioni con la predisposizione però di servizi e infrastrutture tecnologiche innovativi, che siano in grado di garantire la localizzazione di nuove attività e funzioni, tipiche delle città postindustriali e atte a promuovere le condizioni perché la città stessa non subisca una lenta ma inesorabile marginalizzazione economica e culturale, anche rispetto ai più avanzati poli urbani europei.
Un tale quadro evolutivo, ancora caratterizzato dagli iniziali e, in effetti, sperimentali provvedimenti volti a disciplinare e normare i primi programmi urbanistici complessi e polifunzionali quali sono - dopo i piani di recupero e i primi programmi integrati di intervento - i programmi di recupero urbano e i PRU per la riqualificazione, i PRUSST e i contratti di quartiere, impone un impegno di riflessione e analisi che, sino ad oggi, da parte dei giuristi, non è stato ancora realizzato.
Responsabile della pubblicazione:
Riccardo Cecatiello
di SoLv0
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